Contraloría ciudadana que fortalece la transparencia y rendición de cuentas

El Observatorio de Mortalidad Materna en México (OMM) contribuye a la reducción de la mortalidad materna (MM) a través del seguimiento de indicadores y el monitoreo de políticas públicas para el análisis, y vigilancia sistemática de los procesos y resultados de políticas, estrategias, programas y servicios dirigidos a reducir la MM en México. Desde 2011 ha dado seguimiento al Acuerdo para el Fortalecimiento de las Acciones de Salud Pública en los Estados (AFASPE) del Programa de Acción Específico Arranque Parejo en la Vida (PAE APV) ahora de Salud Materna y Perinatal (SMP).
 
El seguimiento al AFASPE -establecido en 2008- tiene importancia por su estructura ya que puede convertirse en un modelo para la administración pública pues favorece la transparencia y rendición de cuentas porque: 1) El Acuerdo y los informes trimestrales de avance de metas y ejercicio del gasto tienen la obligatoriedad de ser públicos; 2) El compromiso de las entidades federativas implica el cumplimiento de metas definidas; 3) Incluye el monto total de la transferencia, tanto en recursos financieros como en insumos, y 4) Especifica las fechas de ministración de los recursos financieros.
 
El AFASPE transfiere recursos financieros e insumos desde la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud (SPPS) de la Secretaría de Salud (Ss) a la Secretaría de Finanzas (SEFINA) o Hacienda del Estado y ésta a su vez a los Servicios Estatales de Salud (SESA), destinados a 32 PAE y tiene vigencia desde su firma -en el primer trimestre del año- hasta el 31 de diciembre del año en cuestión. Es usual que tenga uno o dos convenios modificatorios que pueden incrementar o reducir el presupuesto.
 
El OMM ha realizado tres monitoreos distintos al PAE APV a través del AFASPE entre 2012-2015 en 12 estados: Colima, Guerrero, Oaxaca, Tlaxcala y Veracruz, en 2012 al AFASPE 2011; Chiapas, Querétaro, San Luis Potosí y Sonora, en 2013 al AFASPE 2012, y Guerrero, Querétaro, San Luis Potosí, Oaxaca, Veracruz y Zacatecas, entre 2014-2015 al AFASPE 2013. En los estados de Guerrero, Oaxaca y Veracruz se ha realizado en dos ocasiones.
 
En el monitoreo más reciente, al AFASPE 2013 del PAE APV, se realizaron 35 entrevistas a funcionarios de los SESA y SEFINA o Hacienda del Estado. En ellos participaron la Fundación Mexicana para la Planeación Familiar, A.C. (Mexfam), Fundar Centro de Análisis e Investigación, A.C. y el OMM de Zacatecas.
 
Entre los hallazgos se encuentran los siguientes: la publicación del AFASPE y de los informes trimestrales del avance de metas y ejercicio del gasto es un punto que se incumple en casi todas las entidades federativas a pesar de su obligatoriedad y de la disponibilidad de datos en la plataforma SIAFFASPE.
 
El CNEGySR y los SESA no han elaborado mecanismos para un tránsito transexenal, que garantice que las y los nuevos funcionarios conozcan la operación del AFASPE, principalmente en donde el cambio de administración implica una alternancia de partido político.
 
No se han creado mecanismos para que los convenios modificatorios no retrasen la llegada de recursos a las entidades, a pesar de que generalmente incrementan el presupuesto, su retraso ocasiona que las entidades se queden sin posibilidades de ejercerlo; y  la comprobación del gasto por parte de las entidades federativas no ocurre al finalizar el AFASPE, la mayoría continúa comprobando en el primer semestre -o más- del siguiente año.
 
Se verificó físicamente la meta de que 100 por ciento de los hospitales que otorgan atención obstétrica deben contar con una Posada de Asistencia a Mujeres Embarazadas (AME). Encontramos que la designación presupuestal para esta meta estuvo en un rango de 1.25 millones en Zacatecas a 25 millones en Guerrero. Con excepción de Jalisco, entre las entidades monitoreadas, las posadas AME no se encuentran en las capitales de los estados, que es donde tendrían mayor utilidad pues ahí se ubican las principales unidades médicas resolutivas, además de las que hay funcionan limitadamente.
 
Un ejercicio de esta naturaleza ha posibilitado en algunos estados una cultura más amplia de rendición de cuentas, por ejemplo en Guerrero el acceso al presupuesto final aprobado para 2013 del PAE APV y sus partidas presupuestarias no se había logrado en ejercicios anteriores. Si bien está disponible en la plataforma SIAFFASPE, que es un sistema de administración de información en línea diseñado como una herramienta de planeación y evaluación del cumplimiento de objetivos, metas y acciones, así como del ejercicio transparente de recursos y rendición de cuentas del AFASPE, su acceso está limitado a cierto personal de salud estatal y federal.
 
Al finalizar los monitoreos se devuelven los resultados a las autoridades en busca de acuerdos para la mejora de los procesos a la vez que se fortalece la interlocución de las organizaciones locales con las autoridades. Con excepción de Zacatecas y Jalisco que se realizaron en agosto y octubre de 2015 respectivamente, en Guerrero, Oaxaca, Querétaro y San Luis Potosí se esperó hasta el cambio de administración estatal y se llevaron a cabo en febrero de 2016 así como al CNEGSyR. 
 
Sin embargo aún existen áreas de oportunidad para la mejora del AFASPE porque: 1) No están claramente delimitadas las responsabilidades en el cumplimiento de las metas; 2) No incluye las fuentes para la verificación de metas; 3) No incluye la figura de la sociedad civil organizada y/o los observatorios para el acceso más fácil y expedito a los informes trimestrales; 4) Al no ser un recurso etiquetado por el Congreso de la Unión, no sigue los lineamiento de progresividad y no regresividad, y no es transparente y clara la designación de presupuesto por entidades federativas, y 5) No se especifican los criterios de asignación presupuestal.
 
La contraloría social a través del monitoreo de un programa, política o iniciativa permite documentar procesos, detectar fortalezas y debilidades y proponer medidas para su mejora; ofrece la ventaja de establecer un diálogo con tomadores de decisiones, pactar compromisos para su mejor funcionamiento, dar seguimiento a los acuerdos y difundir los resultados; sin embargo, estos propósitos se ven obstaculizados porque los cambios en la cultura de los funcionarios sobre la rendición de cuentas presentan avances limitados a lo largo del tiempo.
 
* Hilda Argüello Avendaño es Secretaria Técnica del OMM
**Graciela Freyermuth Enciso es profesora-investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS-SURESTE), ex Secretaria técnica del OMM
 
El OMM es parte de la Coalición por la Salud de las Mujeres, una red de organizaciones civiles con trabajo en salud y derechos sexuales y reproductivos de las mujeres.
 
16/HAA/GFE/LGL