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Refugios para víctimas de violencia: tres décadas sin consolidarse como política de Estado

Por Angélica Jocelyn Soto Espinosa

Ciudad de México.- En un país donde diariamente 11 mujeres y niñas son asesinadas y la violencia en el hogar pasó de 16 mil carpetas de investigación en julio de 2020 a 21 mil 663 a julio de este año, los espacios donde las mujeres que la padecen pueden resguardarse con sus hijas e hijos para no ser víctimas de feminicidio no han logrado consolidarse como una política de Estado, aún con 3 décadas de existencia.

La falta de recursos y de un modelo de atención actualizado han hecho de los Refugios pender de hilos en cada administración, que lejos de fortalecerlos, los debilita quitándoles recursos para su operación.

Creación de los Refugios

Los refugios para mujeres víctimas de violencia, sus hijas e hijos, surgieron en México en la década de los 90 como resultado de una iniciativa y exigencia ciudadana feminista. 

La antesala de su creación fueron los compromisos que adquirió México para el reconocimiento de los derechos de las mujeres tras la firma de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar, Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belem Do Pará). 

Desde 1994, como Estado parte de la Belem Do Pará, México se comprometió a adoptar, en forma progresiva, medidas específicas y programas para suministrar los servicios especializados apropiados, incluyendo Refugios, para la atención de mujeres víctimas de violencia. En ese mismo año, la Organización Mundial de la Salud reconoció que la violencia contra las mujeres era un problema de salud pública.

No obstante, cinco años después (1999), sólo se tenían contabilizados cuatro refugios en México, específicamente en Monterrey, Aguascalientes, Morelia y Ciudad de México; tres de ellos eran de sociedad civil y sólo uno era operado por el gobierno. 

En ese entonces, los refugios de la sociedad civil operaban con financiamientos propios obtenidos de donativos y colectas; no tenían un modelo de atención especializado; y sus servicios eran muy puntuales: estaban destinados a disminuir la angustia, la crisis y el miedo de las mujeres víctimas de violencia, además de apoyarlas para reestructurar las redes sociales, incorporarse al empleo y buscar la restitución de sus derechos.

Dado que no todas las entidades tipificaban la violencia contra las mujeres como un delito, el acompañamiento jurídico que se daba en los refugios era limitado.

Surge la Red Nacional de Refugios y se otorgan recursos del presupuesto

En 1999 las organizaciones civiles que entonces operaban los tres refugios se organizaron y se conformaron en una Red Nacional de Refugios. Gracias a su movilización consiguieron que, como lo hiciera la OMS, la Secretaría de Salud en México también reconociera la violencia contra las mujeres como un problema de salud pública, lo que derivó en que en el 2000 se creara la Norma Oficial Mexicana 190, sobre criterios para la atención médica de la violencia familiar. 

Gracias a ese reconocimiento, los Refugios consiguieron que la Cámara de Diputados les asignara por primera vez un subsidio para su operación en el ejercicio fiscal de 2003 para un total de 16 refugios, los cuales fueron surgiendo a lo largo de los años. El dinero quedó etiquetado en el programa presupuestario “Atención de la Salud Reproductiva y la Igualdad de Género en Salud”, operado por el entonces Programa de Salud Reproductiva (ahora Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva), de la Secretaría de Salud. 

No obstante, para el año siguiente, en 2004, el Poder Legislativo decidió, sin consultar a las organizaciones, disminuirles el recurso. Este recorte se hizo bajo el argumento de que se atendía a muy pocas mujeres.

No obstante, de acuerdo con un documento que elaboró el Instituto Nacional de las Mujeres en ese año, el gasto de un Refugio para la atención de 10 familias se estimaba entonces en 200 mil pesos mensuales. Esto sin contar el costo del inmueble, que entonces variaba entre los 500 mil y un millón de pesos. El gasto comprendía desde el pago de honorarios del personal, alimento, vestido, enceres para limpieza, aseo personal, gasolina, caja chica, material didáctico, entre otros. 

Aún con estas trabas, los Refugios siguieron avanzando y en ese mismo 2004 se constituyeron formalmente como asociación civil, lo que contribuyó a que elaboraran un diagnóstico para identificar más espacios de ayuda a mujeres víctimas de violencia. Ya en Red, la sociedad civil que operaba los refugios viajó a otros países para demostrar que en otras partes del mundo los refugios sí funcionaban como una política de Estado y contaban con recursos públicos suficientes para su operación. 

Para entonces, la tasa nacional de defunciones femeninas con presunción de homicidio (todavía no se tipificaba el feminicidio) era de 2.5 víctimas diarias. En ese año, la proporción de asesinatos de mujeres ocurridos en las viviendas alcanzó su máximo con 55 por ciento de los casos. 

Frente a este panorama, en 2005 la NOM- 190 de la Secretaría de Salud fue sustituída por la NOM-046, sobre violencia familiar, sexual y contra las mujeres (vigente hasta ahora), que especifica la obligatoriedad del personal médico de enviar a las víctimas de estas violencias a refugios o albergues en caso de ser necesario.  

Con este reconocimiento y gracias a sus acciones de visibilización e incidencia, la Red Nacional de Refugios logró que, a partir de entonces, se asignara un presupuesto progresivo para la operación de los refugios. 

En total, entre 2003 y 2011, la Cámara de Diputados asignó un monto total de 462 millones 291 mil 325 pesos para la operación de 41 refugios, de los cuales sólo 8 pertenecían al gobierno.

Centros de Atención Externa

Aún con el presupuesto limitado a cierto número de refugios, en 2006 la RNR ideó la creación de los Centros de Atención Externa (CAE), que son oficinas visibles y abiertas al público donde se reciben las denuncias por primera vez y se brinda atención psicológica, jurídica y médica. 

El 2007 marcó un nuevo impulso para estos refugios con la publicación de Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), la cual obligó al resto de las entidades a tipificar la violencia contra las mujeres como un delito y estableció criterios de operación. 

Por ejemplo, la ley obligó entonces a los gobiernos a favorecer la instalación y el mantenimiento de refugios para las víctimas y sus hijas e hijos; que la información sobre su ubicación será secreta y proporcionarán apoyo psicológico y legal especializados y gratuitos; las personas que laboren en los refugios deberán contar con la cédula profesional correspondiente a la especialidad en que desarrollen su trabajo; y en ningún caso podrán laborar en los refugios personas que hayan sido sancionadas por ejercer algún tipo violencia; y que deberán operar las 24 horas de los 365 días del año, con atención gratuita e interdisciplinaria.

Los CEA, sin embargo, tuvieron un presupuesto etiquetado por primera vez hasta 2011 (cinco años después de existir), el cual fue de 40 millones de pesos para 31 centros. 

Un Modelo de Atención

Para 2011 derivado de la LGAMVLV, el Instituto Nacional de las Mujeres, en coordinación con los integrantes del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, concluyó la elaboración de un primer “Modelo de Atención en Refugios para Mujeres Víctimas de Violencia sus Hijas e Hijos”, el cual se difundió a partir de 2012 para su aplicación.

En 2012 la lista de refugios para mujeres víctimas de violencia que se ubicaban en 68, creció para 2015 a 83 refugios, todos ellos ubicados en las 32 entidades federativas, sin embargo, para ese año, el gobierno mexicano seguía sin financiar al 100 por ciento de los refugios, ya que solo dio recursos públicos a 75. 

Para entonces, prácticamente la mitad de los refugios existentes seguía sobreviviendo con donaciones particulares y 8.4 por ciento realizaban colectas o rifas para obtener recursos; mientras, la violencia contra las mujeres se seguía disparando hasta alcanzar en 2013 los 4.5 asesinatos de mujeres con presunción de feminicidio diarios. 

En este contexto, en 2014 las organizaciones civiles advirtieron que el Modelo de Refugios que se creó en 2011 estaba rebasado por el aumento de violencia contra las mujeres, lo que derivó en que un Grupo de Trabajo de expertas elaborara una versión actualizada de este Modelo. Si bien la versión final estuvo lista desde 2015 y fue consensuada con la sociedad civil, nunca se publicó. 

Con la llegada de un nuevo gobierno al Poder Ejecutivo, en 2019 las organizaciones insistieron sobre la importancia de este Modelo. Si bien el Inmujeres aseguró este 2021 a la RNR que se ha trabajado interinstitucionalmente en este Modelo, las organizaciones civiles no lo conocen ni saben cuándo va a publicarse. 

Tras 30 años de funcionamiento, refugios no son política de Estado

A tres décadas de la identificación de los primeros refugios en México, “seguimos en lo mismo, teniendo que hacer visibles que los refugios hoy día hablamos (…) de que son mecanismos de prevención del feminicidio pero que siguen estando muchas veces en la crítica o en el cuestionamiento de su existencia o de su impacto.

Lo que pasó en el 2004 y que ha pasado en otros años no es ajeno a lo que estamos viviendo en el 2021, que tenemos que seguir evidenciando, justificando y dando informes cada vez muchísimo más robustos, de los cuales no estamos en contra pero sí llevan a invisibilizar las voces de las mujeres. Eso me parece que hoy día seguimos en ese abismo y en no política de Estado”, declaró en entrevista la directora de la RNR, Wendy Figueroa. 

De acuerdo con la defensora de los derechos de las mujeres, los refugios son una política de gobierno pero no de Estado, ya que su presupuesto y acciones dependen del gobierno y del partido político en turno. 

“Si fuésemos una política de Estado habría continuidad y consistencia para que hubiera operación, continua, garante, de calidad, que se pueda sostener en el tiempo y que no se esté concursando”, declaró.  

En 2019, por órdenes del presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, de no transferir recursos a las organizaciones de la sociedad civil, el CNEGySR suspendió la convocatoria por medio de la cual asignaría 346 millones de pesos que fueron aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2019. 

En abril de 2020, la Red consiguió que se les reconociera por primera vez en el Presupuesto de Egresos de la Federación en un programa específico llamado “Programa de Apoyo para Refugios Especializados para Mujeres Víctimas de Violencia de Género, sus Hijas e Hijos”, con un monto etiquetado de 405 millones 3 mil 761 pesos. No obstante, la operación de este recurso se quitó de la Ss y pasó a manos del Indesol, bajo el argumento de que se daría mayor “rectoría de Estado”.

La creación de este programa presupuestario derivó en lineamientos para el otorgamiento de recursos para los refugios, los cuales tienen que acceder a él por medio de convocatorias a la que presentan proyectos. En caso de ganar, el financiamiento que se otorga a cada refugio sólo cubre una parcialidad del año, no los 12 meses. 

Esto, dijo la directora de la RNR, coloca cada día a los refugios en la incertidumbre de si se recorta o no su presupuesto, y si se les dará dinero o no para los 12 meses del año. 

Al respecto, Figueroa explicó que desde el inicio de la asignación de recursos siempre ha habido una rectoría del Estado, toda vez que siempre se pedido a los refugios respuestas y resultados; no obstante, “la rectoría de Estado que busca este gobierno es ‘neutralizar’ la participación de las organizaciones de la sociedad civil, lo que imposibilita que las mujeres puedan elegir desde su derecho a hacerlo si requieren o desean atención dentro del refugio de gobierno o de la sociedad civil, quienes han trabajado desde la década de los 90 para garantizar ese servicio”.

Para 2021, el gobierno federal presumió que mantuvo el presupuesto para los refugios, ya el monto establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación de este ejercicio fiscal es el mismo es que en 2020; sin embargo, este monto significa en realidad una disminución, ya que, de acuerdo con Figueroa, no se consideró la inflación, el impacto de la pandemia (que aumentó la demanda de los servicios de los refugios), ni que en esta gestión se estarían financiando entre 10 y 11 meses de atención, cuando el año anterior se financiaron entre 8 o 9 meses. 

“Una política de Estado garantizaría, por eso hablo de la continuidad y consistencia, el refugio y su CAE durante todo los meses de un año efectivo, y la continuidad del mismo, y no estar en la incertidumbre de cada política gubernamental que puede tocar en este sexenio o en otro”, explicó la defensora. 

Figueroa detalló que para transitar a una política de Estado se requiere continuidad en los financiamientos públicos, con mayores incrementos e incentivos para promover la participación del sector privado en el trabajo con sociedad civil, y que la Secretaría de Hacienda genere estrategias de continuidad para que haya fondos multianuales, lo que se ha hecho para otros fondos; y que se institucionalice y garantice la participación de la sociedad civil. 

La directora de la RNR reveló a Cimacnoticias que personal del Indesol les informó en reuniones recientes sobre la intención de trasladar el programa de Refugios a otra institución gubernamental; esta decisión no fue previamente consultada con las organizaciones civiles. 

“Que no haya esta garantía y (el programa) se esté moviendo, habla de una inconsistencia en el país, que no hay una política garante, pensada, que dé la seguridad a quienes están operando el programa de todo lo que se ha actualizado de información, de conocimiento, pueda mantener”, declaró. 

De acuerdo con la defensora, el cambio de la Ss al Indesol implicó retrocesos a la liberación del presupuesto y cambio en las políticas de supervisión y acompañamiento. “Pensar que ahora habrá otro cambio, nos habla de que en este gobierno no solamente no somos una política de Estado, sino que cobija la incertidumbre y no hay realmente una interseccionalidad, ni una integralidad, que por supuesto impacta en lo que hacemos”, señaló. 

“Si es inevitable el cambio del programa de refugios de donde está actualmente, según lo que nos han informado fuentes oficiales, que nos sentemos a conversar de cómo vamos a sumar acciones para que este cambio sea un proceso transitorio, no sólo democrático sino garantizando la operatividad de los refugios y garantizando este presupuesto que es un derecho para las mujeres”, detalló. 

De acuerdo con un diagnóstico elaborado por la RNR, actualmente operan en México 75 refugios (sin contar los CEA, ni las Casas de Emergencia ni las de Transición), de los cuales 30 son de gobierno y los demás de las organizaciones de la sociedad civil. 

Este agosto de 2020, concluyeron las mesas de trabajo entre organizaciones de la sociedad civil y el gobierno federal para la elaboración de la Norma Oficial Mexicana de Refugios, la cual podría publicarse oficialmente en estos días.  

21/AJSE/LGL

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